Al jarenlang wordt door tientallen landen onderhandeld over een vrijwel onbekend verdrag dat betrekking heeft op alle denkbare vormen van dienstverlening. Eindelijk een handelsakkoord waar iedereen van zal profiteren, of een pact dat de rode loper uitrolt voor nog meer neoliberalisme? Maak kennis met TiSA.
Het is maart 2017 als er in Londen een grootschalige demonstratie plaatsvindt tegen de privatiseringsdrang binnen de NHS, de Britse nationale gezondheidszorg. In een mars naar Westminster verzetten artsen, ziekenhuispersoneel en patiënten zich tegen de zoveelste bezuinigingsronde in een sector die al jaren in zijn voegen kraakt. Het Britse Rode Kruis spreekt zowaar van een humanitaire crisis omdat ziekenhuizen in het Verenigd Koninkrijk door cut backs de vraag naar (acute) zorg nog maar amper aankunnen.
Tussen de vele tienduizenden demonstranten wordt een gepensioneerde arts geïnterviewd die bedremmeld Noam Chomsky citeert: “Als een regering een publieke dienst wil privatiseren wordt er eerst op deze dienst bezuinigd, functioneert zij vervolgens niet goed meer, gaan mensen klagen en eisen zij verandering, waarna de regering ervoor kiest de dienst te privatiseren. Dat is precies wat er met onze gezondheidszorg is gebeurd.”
Het liberaliseren en privatiseren van (publieke) diensten – het is altijd wel ergens aanleiding voor protesten en sowieso een dankbaar onderwerp voor journalistiek onderzoek. Vorig jaar publiceerde The New York Times drie lange artikelen over diensten in de Verenigde Staten die ooit in overheidshanden waren, maar nu zijn overgelaten aan de grillen van de markt, met alle vergaande en vaak absurde gevolgen van dien. Het eerste deel van het drieluik is veelzeggend getiteld ‘When you dial 911 and Wall Street Answers’.
Een van de sectoren in de VS waar dit bij uitstek en nog veel meer dan in het voorbeeld uit het Verenigd Koninkrijk voor geldt, is opnieuw de gezondheidszorg. Aan andere voorbeelden elders geen gebrek; van de elektriciteitsvoorziening in Australië tot de snelwegen in Italië tot de watervoorziening in tal van landen wereldwijd. De realiteit wijst nu eenmaal bijzonder vaak uit dat privatiseringen beroerd uitpakken voor burgers (slechtere service en hogere prijzen ondanks steevast de bewering vooraf van het tegendeel) en goed voor bedrijven (schulden worden doorberekend aan de samenleving, winsten blijven in private handen en worden niet zelden weggesluisd naar een belastingparadijs).
Ook hier is het een bekend fenomeen: verzelfstandiging – vaak gepaard met zelfregulering – die bestuurders met een maatschappelijke taak de vrijheid geeft om ondernemertje te spelen, met alle risico’s en extravaganza die daaruit voortvloeien. De misstanden in de sociale woningbouw zijn een in het oog springend voorbeeld.
Tot zover niets nieuws onder de zon. Maar als TiSA over enige tijd goed en wel van kracht is, zullen discussies over dit onderwerp waarschijnlijk toenemen en heviger worden. Als wat van kracht is? TiSA, het acroniem voor het Trade in Services Agreement, een nog te sluiten akkoord tussen 49 landen (waaronder de EU en dus Nederland) over handel in diensten. Handel in diensten? Dat klinkt abstract. Ja, het is inderdaad minder concreet dan een vracht bananen die partij A verkoopt aan partij B. Kort gezegd komt het erop neer dat er afspraken worden gemaakt enerzijds over de mate waarin dienstverleners worden toegelaten tot de markten van andere landen, en anderzijds over de voorwaarden waaronder zij in die markten worden behandeld.
Deze ‘handel’ heeft betrekking op alles waar geld mee gemoeid is en dat je – in tegenstelling tot goederen – niet op je voet kan laten vallen: advocatuur, bankzaken, detailhandel, onderzoekswerk, posterijen, transport, verzekeringen, zorg, noem maar op. De lijst is eindeloos.
De deelnemers aan het verdrag zullen de achterliggende ideologie niet zo verwoorden, maar als ultieme garantie voor efficiëntie moeten in de neoliberale wereldbeschouwing van TiSA liefst alle diensten worden geliberaliseerd en geprivatiseerd en dus blootgesteld aan marktgerichte concurrentie met winstoogmerk. Dus als het even kan ook publieke diensten. Dit zal niet een, twee, drie gebeuren – overheden kunnen hier immers zelf een stokje voor steken – maar het uitgangspunt is wel om tot een zo ‘ambitieus’ mogelijk eindresultaat te komen.
En om de handel op dit gebied te faciliteren is het logischerwijs van belang om te zorgen voor zo min mogelijk belemmeringen, wat in de praktijk al gauw neerkomt op het terugdringen of versoepelen van regelgeving. Ook regelgeving die consumenten beschermt, online privacy waarborgt, rekening houdt met klimaatdoelstellingen of bijvoorbeeld een nieuwe financiële crisis op afstand moet houden.
Global Justice Now, een organisatie die zich inzet voor wereldwijde sociale rechtvaardigheid, waarschuwt dat de uiteindelijk massale en succesvolle weerstand in Europa tegen het veel bekendere en vooralsnog niet afgesloten TTIP een pyrrusoverwinning zal blijken als TiSA er wel doorheen komt. Of dat gebeurt, is nog niet zeker, maar de deelnemers bevinden zich in een gevorderd stadium. Sterker nog, de onderhandelingen hadden eigenlijk in december 2016 al moeten worden afgerond. Mocht het inderdaad zo ver komen, zullen zowel nationale als Europese wetgeving die betrekking heeft op dienstenhandel, ondergeschikt zijn aan de afspraken en bepalingen in TiSA.
Er is dus nóg zo’n groot en controversieel handelsakkoord op handen? Ja, maar troost u zich met de gedachte dat u lang niet de enige bent die er nog nooit van heeft gehoord. In de Nederlandse media is er op enkele artikelen na en zo nu en dan een terloopse verwijzing niks wezenlijks over geschreven. Toch wordt er al sinds 2013 over TiSA onderhandeld en zullen honderden miljoenen burgers wereldwijd hier vroeg of laat, direct of indirect, als werknemer, werkgever of als consument mee te maken krijgen. De wereldeconomie draait immers voor een groot deel op diensten en in Nederland is de overgrote meerderheid van de beroepsbevolking werkzaam in de dienstensector.
Geen wonder dat de Europese Commissie hamert op de betere, efficiëntere en goedkopere dienstverlening, de banen en de extra € 15,6 miljard aan jaarlijkse economische groei die TiSA zou moeten opleveren – ook al gaat het bij dat laatste slechts om een schijntje (0,1%) van het totale BNP van de EU. In hoeverre dit soort verwachtingen daadwerkelijk uitkomen, valt te bezien. Interessanter is het dan ook om te kijken naar degenen die waarschijnlijk met zekerheid van TiSA zullen profiteren en dan kom je, niet verwonderlijk, al snel uit bij de aanjagers achter het akkoord. Laat dat nu net de vele partijen zijn zonder wier diensten ons leven tot stilstand zou komen: de Amerikaanse ICT-giganten, banken, creditcardbedrijven, energieleveranciers, telecomproviders, verzekeraars en bijvoorbeeld accountantskantoren.
Verspreid over vijf artikelen wordt gekeken naar de oorsprong en het doel van TiSA en naar de landen die hier al dan niet aan deelnemen. In welke mondiale economische context moet het verdrag worden geplaatst en wat zijn de kenmerken en gevolgen ervan? Welke stuwende krachten zitten er achter het akkoord en welke groepen verzetten zich ertegen? Het verschil in invloed die deze partijen kunnen uitoefenen en de kennisasymmetrie die er tussen hen bestaat, komen hierbij aan bod. Daarnaast komen ook de gebrekkige transparantie rond TiSA en de huidige struikelblokken in de onderhandelingen aan de orde. Voor dit onderzoek is met voor- en tegenstanders van TiSA uit binnen- en buitenland gesproken en zijn talloze onderhandelingsdocumenten, rapporten, analyses, correspondenties en (gewobde) beleidsdocumenten doorgenomen.
Neoliberalisme, vrijhandel en globalisering
Het behoeft weinig betoog dat TiSA synoniem is voor nog meer (onverbeterlijk vertrouwen in) marktwerking, vrijhandel en globalisering, momenteel het onderwerp van menig maatschappelijke en politieke discussie. Dat vrijhandel zou bijdragen aan de welvaartsgroei van iedereen wordt als dogma door velen nog steeds eindeloos herhaald, ook als de realiteit het tegendeel bewijst. Ja, decennia van globalisering en vrijhandel hebben ongekende groei en mogelijkheden gecreëerd maar tegelijkertijd ook zeer duidelijke winnaars en verliezers opgeleverd.
Na de val van de Berlijnse Muur werd ‘trickle down economics’ een dominante gedachte op basis waarvan er met een gerust hart internationaal zaken kon worden gedaan. De idee dat rijkdom en economische welvaart vanzelf van boven naar beneden zouden sijpelen heeft zich echter nooit verwezenlijkt. Inmiddels hebben ook beleidsmakers door dat het een denkfout betreft en heeft voormalig minister van Handel Lilianne Ploumen het principe in een toespraak vorig jaar dood verklaard.
Ondertussen neemt in de westerse wereld, zeker sinds de financiële crisis, de afkeer tegen het neoliberalisme toe, ook al keren protesten zich lang niet altijd tegen de stroming an sich, als wel tegen haar uitwassen. Het neoliberalisme is decennialang gevrijwaard gebleven van grootschalige weerstand. In die tijd hebben overheden evenwel een aanzienlijk deel van hun macht afgestaan aan banken en het bedrijfsleven, is grootschalige en democratie-ondermijnende belastingontduiking en -ontwijking de normaalste zaak van de wereld geworden, is in de meest uiteenlopende contreien de schokdoctrine doorgevoerd, is er op tal van zaken (eerst en vooral de verzorgingsstaat) flink bezuinigd, zijn vakbonden naar de marges verdrongen, verliezen werknemers het van kapitaal, zijn financiële markten, cijfers en spreadsheets in beleid dicterend geworden en is de menselijke maat voor een groot deel uit het oog verloren.
Het leed en de onvrede die hier het gevolg van zijn, hebben zich lang opgehoopt maar zijn met de opkomst van het populisme en vooral de keuze voor de Brexit en de verkiezing van Trump duidelijk naar de oppervlakte gekomen. Mensen die zich tekort gedaan voelen zijn niet per se tegen handel an sich (dat is het probleem ook niet), maar tegen corporate control over hun leven. Ze zijn boos en willen échte verandering, geen uitgekookte verkiezingsretoriek afkomstig van pr-bureaus, laat staan megahandelsverdragen waar zij niet van kunnen meeprofiteren. De vrije markt als het enige systeem dat werkt, of zoals de conservatieve Britse premier Margaret Thatcher dat met haar favoriete slogan ’there is no alternative’ verwoordde, is allang niet meer verdedigbaar. Vooral ook met het oog op het steeds nijpender wordende klimaatprobleem zou er naarstig moeten worden gezocht naar niet alleen een eerlijker maar ook duurzamer alternatief systeem. Daarover bestaat inmiddels steeds meer consensus. Toch lijkt het er sterk op dat TiSA meer van hetzelfde zal zijn en daarmee een vlucht terug naar het heden zal blijken.
Handelsreset Politici erkennen de benoemde problemen, maar van beleid dat hoofdzakelijk berust op eindeloze economische groei wordt niet of slechts in beperkte mate afstand genomen. Aan nobele voornemens schort het nochtans geenszins. De Europese Commissie is zich bewust dat het ten aanzien van handel niet langer kan doorgaan op de oude voet. “Terwijl we ooit simpelweg het dogma volgden van ‘vrije’ handel, willen we daar nu ‘eerlijke’ handel van maken”, verkondigde vicevoorzitter van de Commissie Frans Timmermans eerder dit jaar op zijn Facebookpagina. Maar die intentie heeft de Commissie al wel vaker geuit, onder meer in 2015 in het rapport ‘Trade for all; Towards a more responsible trade and investment policy’. Daarin wordt een nieuwe strategie aangekondigd die de lessen uit het verleden meeneemt en die wordt gekenmerkt door eerlijke, transparante handel en duurzame groei die iedereen ten goede moet komen.
“Terwijl we ooit simpelweg het dogma volgden van ‘vrije’ handel, willen we daar nu ‘eerlijke’ handel van maken”
Met haar ‘reset van de handelspolitiek’ zette ook Ploumen vorig jaar op papier een stap in de goede richting. In een non-paper getiteld ‘Reforming EU trade policy: protection, not protectionism’ uit september 2016 schrijft ze dat het zowel essentieel als haalbaar is om handelsverdragen zo vorm te geven dat zoveel mogelijk mensen er op korte en lange termijn van kunnen profiteren. In haar ogen zijn dit soort verdragen bij uitstek geschikt om normen vast te stellen op sociaal vlak en ten aanzien van het milieu. Ze roept op tot een drieledige aanpak waarbij handelsverdragen
- groei stimuleren, bijdragen aan het verwezenlijken van de 17 ‘Global Goals’ voor duurzame ontwikkeling en helpen bij het realiseren van de klimaatdoelen van Parijs;
- transparanter moeten zijn en het (onderhandelings)proces toegankelijker voor publiek debat;
- de dialoog dienen te bevorderen met degenen die er de nadelige gevolgen van kunnen ondervinden en hier gepaste maatregelen op toepassen.
Vooral ook tegen deze achtergrond is het interessant om TiSA tegen het licht te houden. En de schoen wringt onmiddellijk want het akkoord kent bijvoorbeeld helemaal geen hoofdstukken over het milieu, werknemersrechten (meer hierover in een volgend artikel), belastingontwijking of corruptiebestrijding en valt ook niet bijster transparant te noemen. Laat staan dat er een publiek debat over het akkoord plaatsvindt of hierover de dialoog wordt aangegaan met degenen die door de globalisering buiten de boot zijn gevallen.
Van GATS naar TiSA
Eerst terug in de tijd om de herkomst van TiSA te begrijpen, het verdrag komt immers niet uit de lucht vallen. De wens van multinationals en banken om de dienstensector te liberaliseren bestaat al lang. De eerste grote mijlpaal in dit opzicht was, na acht jaar onderhandelen in de zogeheten Uruguay-ronde, de totstandkoming van het General Agreement on Trade in Services (GATS) in 1994. De afspraken op verschillende vlakken in deze onderhandelingsronde hebben gezorgd voor een enorme expansie van de internationale handel.
Bij handel in goederen kan je douanerechten, exportsubsidies, handelsbeperkingen en quota reduceren, bij handel in diensten moet er worden gesleuteld aan wetgeving zodat een Poolse arts ook in Frankrijk als arts aan de slag kan. “Vandaar dat GATS van meet af aan een akkoord was dat de binnenlandse regelgeving aanpakte. Diensten maken deel uit van handelsakkoorden tussen landen, samen met bepalingen omtrent overheidsaanbestedingen, concurrentieregels en bijvoorbeeld patenten”, vertelt Marc Maes van 11.11.11, een Vlaamse koepelorganisatie voor ontwikkelingssamenwerking.
Op GATS volgde dan ook veel kritiek van burgerrechtenactivisten vanwege de ingezette deregulering en de vrees dat de deur naar het privatiseren van publieke diensten zou worden opengezet. “Naarmate je in internationale handel meer barrières opheft, kom je uiteindelijk terecht in sectoren waarvoor meer maatschappelijke interesse is. Mensen interesseren zich niet in vrijhandel in radiatorknoppen, maar wel in onderwijs en water. Waar voor veel technocraten water de volgende radiatorknop is, is dat in de internationale politieke context natuurlijk helemaal niet zo”, zegt Geert Van Calster, professor Europees Recht aan de KU Leuven. Aangezien GATS werd getekend binnen het kader van de destijds pas opgerichte Wereldhandelsorganisatie (WTO), stemden alle aangesloten landen hiermee in, rijk én arm.
“Waar voor veel technocraten water de volgende radiatorknop is, is dat in de internationale politieke context natuurlijk helemaal niet zo”
In 2001 vond in Qatar de eerste top van de zogeheten Doha-ronde plaats; de negende onderhandelingsronde van WTO-landen over het opheffen van handelsbarrières en betere markttoegang voor grensoverschrijdende dienstverleners. Ruim een decennium en vele conferenties later zijn in 2014 wereldwijd enkele onderdelen van deze ronde beslecht, maar nog lang niet allemaal. Over het algemeen worden de onderhandelingen beschouwd als vastgelopen.
Wel worden er door landen continu bilaterale verdragen gesloten, waarin afspraken worden gemaakt over dienstenhandel. Voor wereldwijd actieve bedrijven neemt hierdoor de complexiteit van het zakendoen toe vanwege de verschillende regelgevende kaders (en dus beperkte juridische zekerheid); de gehekelde ‘spaghetti bowl’.
Toen GATS werd gesloten had bovendien nog bijna niemand een internetaansluiting en was e-commerce een nog onbekend fenomeen. Sindsdien is de wereld in hoge mate gedigitaliseerd en vindt dienstverlening in toenemende mate online plaats. Nieuwe afspraken op dit gebied zijn dan ook hard nodig. Daarnaast zijn bepaalde onderwerpen, zoals subsidies op dienstverlening en de wederzijdse erkenning van beroepskwalificaties, in GATS onvoldoende geregeld.
Met name het Amerikaanse bedrijfsleven heeft een grondige hekel aan dit akkoord. Voor Amerikanen gaan de Doha-ronde en GATS sowieso niet ver genoeg. Daarom wordt er vanaf 2011 door verschillende partijen gepleit om de impasse te doorbreken en onder leiding van de Verenigde Staten en Australië in 2012 het idee gelanceerd van een verdrag voor de verdere liberalisering van de handel in diensten buiten de WTO: TiSA.
TiSA is niet alleen de beoogde opvolger van GATS, maar is hier ook duidelijk op gestoeld. Verschillende GATS-hoofdstukken zijn in eerste instantie één op één overgenomen en vormden de uitgangspositie tijdens de TiSA-onderhandelingen. Met name de GATS-bijlage over financiële diensten moet gezien worden als de blauwdruk voor TiSA.
Niet-westerse landen
Tegenstanders van TiSA wijzen erop dat het verdrag vooral ongunstig zal uitvallen voor landen in het mondiale Zuiden, die zo nog meer een speelbal zouden worden van multinationals uit het mondiale Noorden. Er zijn derde wereldlanden die hier in de afgelopen jaren in toenemende mate tegen in verweer zijn gekomen. Net zo goed als dat zij met westerse landen bilaterale vrijhandels- en investeringsovereenkomsten sluiten, zeggen ze oudere verdragen van dit type op omdat die voor hen nadelig uitpakken. Iets wat ze met hun gebrekkige handelsexpertise niet hadden voorzien toen ze er in de tijd van de dekolonisatie eenvoudigweg hun handtekening onder zetten.
In het gemêleerde TiSA-gezelschap bevinden zich enkele (kleine), niet-westerse landen zoals Colombia, Costa Rica en Mauritius. Het is de vraag of zij genoeg kennis in huis hebben om de overeenkomst goed en wel te doorgronden, de consequenties ervan te kunnen voorzien maar ook of zij in staat zijn voldoende tegenwicht te bieden aan de sterke machtsblokken die met een groot collectief van experts al gauw een dominante positie innemen aan de onderhandelingstafel. Interessant in dit opzicht is het verhaal van Uruguay, dat zich in 2015 bij de Really Good Friends of Services voegde om zich na grootschalige binnenlandse protesten snel weer terug te trekken. In een volgend artikel wordt dieper ingegaan op wat er in Uruguay is gebeurd.
Bij TiSA-onderhandelaars die slecht scoren op de corruptie-index van Transparency International zullen het vooral de heersende elites zijn die een slaatje slaan uit TiSA, niet (het merendeel) van de bevolking. Dat zal bijvoorbeeld gelden voor Pakistan, een land waar weinig gebeurt buiten het militaire apparaat om en waar het leger ter waarde van miljarden euro’s duizenden economische activiteiten controleert. Of neem dat kronkelige stuk aarde dat Panama heet en al vele jaren bekendstaat als belasting- en witwasparadijs. In Turkije heeft president Erdogan zich ontpopt als despoot die de rechtstaat in rap tempo afbreekt. De gespannen binnenlandse situatie, de oorlog aan de oostgrens en de moeizame relatie van Turkije met de EU en de NAVO zal buitenlandse investeerders wellicht doen afschrikken.
BRICS
Opvallende afwezige tussen de Really Good Friends is Singapore. Toen in 2012 voor het eerst over TiSA werd gesproken (en het kortstondig door het leven ging als het International Services Agreement, ISA) was de economisch sterke stadstaat van de partij. Toen echter duidelijk werd dat geen van de BRICS-landen zou meedoen, zag Singapore er de meerwaarde niet meer van in en hield het voor gezien.
De BRICS-landen zien om verschillende redenen af van deelname. Zij konden het binnen de GATS en de Doha-onderhandelingsronde niet eens worden met de westerse landen. India, Brazilië en Rusland hebben zelf aangegeven niet te willen deelnemen. Hun voorkeur gaat uit naar een mondiaal akkoord onder de Doha Development Agenda, waarin afspraken worden gemaakt over alle handelsonderwerpen tegelijk en met name op het gebied van landbouw.
“De BRICS-landen wilden zelf absoluut niet over TiSA onderhandelen. Ik heb in Doha in 2012 gezien hoe bedrijven India probeerden te overtuigen mee te doen en de Indiërs gingen daar keihard tegenin”, zegt Myriam Vander Stichele, onderzoekster bij Stichting Onderzoek Multinationale Ondernemingen in Amsterdam. “Het is heel duidelijk: dit is de exportsector waar de Europese Unie het meest dominant is en de meeste winst kan maken. Als India alles openstelt, kunnen ze zelf niks meer ontwikkelen.”
Deze lezing wordt bevestigd door een Indiase ambtenaar die wordt geciteerd in de Indiase zakenkrant Mint. “Het is moeilijk voor een ontwikkelingsland als India om zich te binden aan de clausules en bepalingen van TiSA omdat ons beleid nog niet volmaakt is. We kunnen ons niet committeren aan afspraken waarbij de ruimte om beleid te maken ons compleet wordt ontnomen.”
Vander Stichele legt uit dat India hier al slechte ervaringen mee heeft. Ze heeft de onderhandelingen gevolgd over het vrijhandelsverdrag tussen de EU en India, die sinds 2007 gaande zijn. “Er is daar bijvoorbeeld veel protest tegen supermarkten die binnenkomen. Dat gaat om retail en distributie, dus de dienstensector. Al die kleine handelaartjes denken: ik wil hier helemaal geen Walmart en ik wil hier geen Albert Heijn. De onderhandelingen waren er uiteindelijk om te doen de Indiase dienstensector, die zich aan het ontwikkelen is, de nek om te draaien.”
“Al die kleine handelaartjes in India denken: ik wil hier helemaal geen Walmart en ik wil hier geen Albert Heijn”
Er is, kortom, sprake van zelfbescherming. Als de BRICS-landen hun dienstensectoren zouden liberaliseren, komt het er immers op neer dat ze diensten moeten kopen van het rijke Westen. Marc Maes van 11.11.11 wijst erop dat ze de uitbouw van hun dienstensector in eigen hand willen houden, anders blijven ze in een situatie steken waarin ze alleen grondstoffen of laagtechnologische producten kunnen verkopen. “Daarnaast hebben ze veel van die diensten nodig om te werken aan basisvoorzieningen voor hun eigen mensen.”
Een rapport over TiSA uit september 2016 van het in Amsterdam gevestigde Transnational Institute vat het dilemma treffend samen: sluiten ze zich bij TiSA aan, dan moeten ze opboksen tegen grote westerse dienstenmultinationals. Leggen ze het verdrag naast zich neer, dan zitten ze met het probleem dat er handel aan hun neus voorbij zal gaan, of dat ze in de toekomst zullen moeten toegeven aan een (bilateraal) verdrag dat is gebaseerd op TiSA. Het risico bestaat dat ze daarmee tussen wal en schip vallen.
Uit documenten van het Nederlandse ministerie van Handel die door het Platform Authentieke Journalistiek zijn gewobd, blijkt dat al in een vroeg stadium duidelijk was dat met een plurilateraal dienstenakkoord zonder de opkomende economieën, de werkelijke toegevoegde economische waarde van TiSA op het gebied van markttoegang echter relatief klein is. Immers, zo valt te lezen, “de meest interessante groeimarkten voor de export van diensten zijn de BRICS en de ASEAN-regio. Bovendien, heeft de EU met de meeste landen uit de groep van de ‘Really Good Friends’ al een bilateraal vrijhandelsakkoord, is daarover op dit moment in onderhandeling of zal daarmee op korte termijn onderhandelingen starten.” Als China, India en Brazilië zouden meedoen, zou de geraamde jaarlijkse economische groei dankzij TiSA volgens de Europese Commissie met nog eens 30% toenemen.
De Commissie heeft zonder succes getracht de BRICS-landen er toch bij te krijgen, zo weet ook Maes: “De EU zet die landen onder druk door te zeggen dat ze de boot zullen missen en hen dat dat schade zal berokkenen. Tot nog toe zijn ze hiervan niet onder de indruk.”
Een andere reden dat de BRICS-landen en andere ontwikkelingslanden hun rug naar TiSA hebben gekeerd is dat bepaalde thema’s die van groot belang zijn voor economische ontwikkeling, namelijk het belang van kleine en middelgrote bedrijven, samenwerking en capaciteitsopbouw, vergroten van concurrentievermogen, ondersteuning van het bedrijfsklimaat en ontwikkeling van regelgeving, geen onderdeel uitmaken van het akkoord. Zelfs CETA, waar geen ontwikkelingsland aan deelneemt, heeft hier hoofdstukken aan gewijd.
China wilde wel maar mocht niet
China behoort weliswaar tot de BRICS-landen, maar is een ander verhaal. De Chinezen hebben in een vroeg stadium aangegeven plaats te willen nemen aan de onderhandelingstafel. De EU juichte dit toe en is hier nog steeds voorstander van. Japan en met name de VS waren en zijn hier echter fel op tegen. Niet alleen vanwege geopolitieke redenen waarbij wordt getracht het land met zijn kolossale infrastructurele projecten te isoleren (daarom werd het eerder al bewust buiten TPP gehouden), maar ook uit angst dat het Chinese aanbod onvoldoende ambitieus zou zijn en China de TiSA-onderhandelingen zou gaan frustreren. Voor deze laatste zorg valt wel wat te zeggen; China is in Europa en de VS immers bijzonder actief met investeringen en overnames maar is terughoudend met het openstellen van zijn eigen grenzen.
Vander Stichele wijst erop dat er nog een belangrijke reden is om China buiten de deur te houden. “Europa en de VS zijn enorm geïnteresseerd in het sluiten van akkoorden volgens hun eigen normen en standaarden. Als ze niet opletten, sluit China akkoorden met hun eigen standaarden en dan moeten zij zich daaraan gaan aanpassen.” Ze noemt het een te grote concurrent om mee aan de onderhandelingstafel te zitten.
Handel met China is er evenwel volop. Het land is de op een na grootste handelspartner van de EU na de VS en de EU zelf is China’s grootste handelspartner. “Raar genoeg zijn zowel de EU als de VS nu apart bezig met het onderhandelen over een investeringsakkoord met China. Dan zeggen ze in TTIP te gaan samenwerken tegen China maar onderhandelen ze ondertussen apart over investeringsverdragen. Dat is heel paradoxaal want 60% van de buitenlandse investeringen is in de dienstensector”, vertelt Vander Stichele.
Dan is er nog het Environmental Goods Agreement (EGA, zie de eerste uitklapbare tekst). De Chinezen zijn er niet van gediend dat ze bij TiSA door dezelfde onderhandelingspartners anders worden bejegend dan bij EGA. Dit heeft geleid tot de nodige spanningen. Uit frustratie hierover zette de Chinese delegatie de VS en Japan (en indirect ook de rest) op hun nummer door eind 2016, na twee jaar onderhandelen over EGA en met de eindstreep in zicht, een gewijzigd aanbod over tariefverlaging van milieugoederen te presenteren. De afronding van dit verdrag heeft daarmee flinke vertraging opgelopen.
Ten opzichte van de VS en de EU wijkt Chinese wetgeving op het gebied van dienstenhandel in alle gevoelige sectoren overigens veel meer af dan het geval is bij landen als Brazilië, India en Indonesië. Zou China toch meedoen, zou dit voor het land waarschijnlijk grote aanpassingskosten met zich meebrengen.
Als van de ontwikkelingslanden de op een na grootste exporteur van diensten mee zou (mogen) doen met TiSA, vergroot dat wel aanzienlijk de mogelijke aantrekkelijkheid van het verdrag voor andere opkomende markten. Rekening houdend met wat de Really Good Friends uiteindelijk met TiSA voor ogen hebben, zou hun dat eigenlijk ten goede komen.
TiSA en de WTO
Welnu, wat wordt er op de lange termijn eigenlijk met TiSA beoogd? Het wordt zoals gezegd buiten de WTO om onderhandeld. Dat betekent dat lang niet ieder WTO-lid meedoet en er dus sprake is van een plurilateraal verdrag. De TiSA-deelnemers zijn echter altijd open geweest over hun intentie om het verdrag onder te brengen bij de WTO om het zo bindend te laten worden voor de rest van de wereld. Dit toekomstige ‘multilateraliseren’ van TiSA is niet zomaar een technische formaliteit en zal nog veel voeten in de aarde hebben. Voor onder meer Nederland is het een belangrijk doel, om zo de continuïteit van het bestaande mondiale handelsstelsel en de WTO te borgen.
De komst van TiSA zou daarnaast uitkomst kunnen bieden voor conflicterende afspraken in bilaterale handelsverdragen. “De Europese Commissie heeft in een heel aantal bilaterale akkoorden verplichtingen opgenomen over vrij verkeer van diensten, die vaak net iets anders zijn in het ene akkoord ten opzichte van het andere”, legt Van Calster van de KU Leuven uit. “Vaak ontbreekt hierbij enige aantoonbare ratio. Weinig mensen hebben zicht op die lappendeken van verplichtingen, dat geldt ook voor de Commissie zelf. Uiteindelijk weet niemand meer wat precies is overeengekomen met wie.” In dat opzicht juicht hij het toe als er een multilateraal akkoord zou komen, vooral als dat een overkoepelend verdrag wordt dat al die talloze bilaterale overeenkomsten overbodig maakt.
Vander Stichele signaleert dezelfde problemen maar is sceptischer: “Ten opzichte van TiSA zitten er in TTIP en CETA ten aanzien van diensten clausules die precies over hetzelfde gaan, maar behoorlijk verschillend zijn. Zo vroeg ik eens aan een onderhandelaar ‘wat ga je dan kiezen?’ ‘Oh, nou, de bedrijven mogen kiezen’, was zijn antwoord. Het is paradoxaal dat al die verdragen elkaar tegelijkertijd versterken en verzwakken.”
“Het is paradoxaal dat al die verdragen elkaar tegelijkertijd versterken en verzwakken”
Centre William Rappard, hoofdzetel van de Wereldhandelsorganisatie in Genève. Bron: WTO
Als het de bedoeling is dat TiSA later binnen de WTO wordt ingebed, is het dan niet zo dat landen die nu niet mee onderhandelen, hier straks tegen hun wil in alsnog mee komen te zitten? “Nee, nee, dat kan niet”, zegt Marhijn Visser, die bij ondernemersorganisatie VNO-NCW gaat over de portefeuille internationale handel. “Neem bijvoorbeeld overheidsaanbestedingen. Daar bestaat ook een plurilateraal akkoord over binnen de WTO, dus je hebt wel meer van dat soort akkoorden en daar doen ook niet alle WTO-leden aan mee.” Vraag blijft dan wat die inbedding concreet zou betekenen? “Dat is eigenlijk een beetje lood om oud ijzer”, vervolgt Visser. “Dan krijg je bijvoorbeeld dat de verdere onderhandelingen binnen de WTO plaatsvinden, of dat ze werkgroepen en dergelijke kunnen organiseren, maar dat is meer technisch dan dat het nou heel ‘wezenlijk’ is van aard.”
“De inbedding van TiSA in de WTO? “Dat is eigenlijk een beetje lood om oud ijzer”
Anderzijds zou inbedding binnen de WTO niet-deelnemers in zekere zin zowaar in de kaart kunnen spelen. De WTO functioneert namelijk op basis van het principe van de ‘meest begunstigde natie’; iedere concessie die je doet aan een ander land, moet je automatisch aan alle WTO-landen verlenen. Zo zouden landen die TiSA links laten liggen, in het geval van multilateralisering kunnen profiteren van de concessies die TiSA-deelnemers onderling aan elkaar hebben gegund, zonder daar zelf een prijs voor te hoeven betalen. De Europese Commissie heeft vanaf het begin aangegeven dit te willen voorkomen zolang enkele grote landen (die daadwerkelijk in staat zouden zijn hier profijt uit te halen) niet meedoen.
Of en hoe de multilateralisering van TiSA er komt is nog lang niet duidelijk. De meest waarschijnlijke manier is het opbouwen van een ‘kritieke massa’ van deelnemende landen die samen minimaal 80% van de wereldhandel in diensten voor hun rekening nemen. Daar komen de huidige deelnemers met hun 70% niet aan. Vandaar ook dat de EU graag zou zien dat een land als India zich alsnog aansluit. Van Calster is evenwel positief over eventuele inbedding binnen de WTO. “Dan wordt TiSA tenminste gevoerd in een forum waar het eenvoudiger is voor degenen die er nu niet bij zitten, om zich later aan te sluiten bij welk akkoord er ook uit de bus komt. Dus de beslissing ligt in handen van de landen zelf, en dat blijft ook na TiSA zo. Precies daarom denk ik ook dat het verdrag aantrekkelijk is.”
De vrije wil van niet-deelnemende landen lijkt echter betrekkelijk want vroeg of laat krijgen zij waarschijnlijk indirect toch met TiSA te maken. “De bedoeling van TiSA is om een model te creëren om op te dringen bij onderhandelingen waar we nu mee bezig zijn, bijvoorbeeld met Indonesië of met Mexico. Een soort blauwdruk waarmee TiSA wordt doorgedrukt”, waarschuwt Vander Stichele.
“De bedoeling is om een model te creëren en dat op te dringen bij onderhandelingen waar we nu mee bezig zijn; een soort blauwdruk waarmee TiSA wordt doorgedrukt”
Het is afwachten in welke mate het TiSA-blok daarbij rekening zal houden met de Doha ontwikkelingsagenda ten aanzien van de achtergestelde situatie van ontwikkelingslanden zodat ook zij baat hebben bij een toename in de wereldhandel en kunnen rekenen op hulp op onder meer financieel vlak (bijvoorbeeld bij het opzetten van een goed functionerend belastingsysteem) en bij programma’s voor capaciteitsopbouw (beter laten functioneren van overheidsinstellingen en ontwikkelen van regelgeving e.d.).
Maes heeft daar een hard hoofd in en wijst erop dat westerse landen hun eigen mogelijkheden om aan duurzame ontwikkeling te doen, ondergraven door met TiSA de onderhandelingen binnen de WTO op te jagen, liberalisering in alle richtingen te faciliteren en bedrijven toe te staan kapitaal en winst te verplaatsen naar waar ze willen. Duurzame ontwikkelingsdoelstellingen komen zo ernstig onder druk te staan. “Ze zijn blind voor armoede, grote ongelijkheid en de vernieling van het milieu. Er wordt alleen gedacht aan meer liberalisering en groei. Het is kortzichtig beleid dat gestuurd wordt door degenen die grote winsten kunnen maken.”
“Het is kortzichtig beleid waarbij alleen wordt gedacht aan meer liberalisering, groei en grote winsten”
Ook niet onbelangrijk: als een land lid wil worden van de WTO – en er zijn er op dit moment enkele bezig die stap te zetten – mogen de reeds aangesloten landen daar alles aan vragen als toetredingsconcessies, ook dingen die nog niet onder WTO regels vallen. Dus de kans bestaat dat die staten zich bijvoorbeeld eerst zullen moeten aansluiten bij TiSA omdat ze anders hun producten niet meer kwijtraken in de ‘grote landen’ wier steun ze nodig hebben voor toetreding. “Die landen moeten in dat geval dikwijls heel harde liberaliseringsvoorwaarden slikken om lid te mogen worden. Dus omwille van hun weinige exportproducten zijn zij meestal bereid – althans: de regeringen zijn dat, burgers weten meestal van niks – grote offers te brengen”, licht Maes toe.
Voormalig handelsminister Ploumen heeft herhaaldelijk aangegeven dat Nederland zich zal inspannen om de voordelen van een uiteindelijk akkoord zonder tegenprestatie te gunnen aan de minst ontwikkelde landen. Hierdoor zou TiSA volgens haar kunnen bijdragen aan de aansluiting van ontwikkelingslanden op de wereldmarkt in diensten. Een maatregel die ogenschijnlijk in het verlengde ligt van haar handelsreset, maar hoe die precies moet worden gerealiseerd blijft in verdere uitspraken en beleidsdocumenten in het midden.
Vander Stichele heeft er haar bedenkingen bij. “Men weet eigenlijk wel, met de minst ontwikkelde landen moet je heel voorzichtig omgaan.” Ja, het kan helpen, legt ze uit, om buitenlandse bedrijven binnen te laten in bijvoorbeeld een klein land dat zelf niet in staat is een netwerk voor mobiele telefoons op te zetten. Maar dan wel langzaam en bewust (de ene sector wel, de andere niet) en voorkom daarbij dat er monopolies worden gevormd, er misbruik wordt gemaakt van belastingheffing en zaken niet kunnen worden teruggedraaid als het misloopt. “Je moet dingen dus beperken, maar in TiSA gaat het juist om het tegenovergestelde; alles zoveel mogelijk openzetten, dat noem ik geen managed liberalisation.”
Met medewerking van Lisa Dupuy en Jimmy Stroobants